Birokrasi Politik dan Reformasi Administrasi:Mengapa Politik Penting

Oleh:

Bidhya Bowornwathana & Ora-orn Poocharoen

 

Di Terjemahkan oleh

Gede Sandiasa, S.Sos. M.Si

abstrak

Reformasi Administrasi merupakan isu politik non manajerial. Penelitian ini berpendapat bahwa reformasi administrasi sangat dipengaruhi oleh realitas politik birokrasi. Reformasi biasanya berarti perebutan kekuasaan antara aktor yang terlibat. Ada bukti dari pola perjuangan kekuasaan di antara dan antara politisi serta birokrat. Termasuk kontestasi antara birokrat yang bertanggung jawab untuk reformasi manajemen publik. Perebutan kekuasaan dan pertarungan ini menjelaskan proses pengambilan keputusan untuk merancang dan melaksanakan kebijakan reformasi administrasi dan pergeseran relasi kekuasaan. Artikel ini mengusulkan sebuah kerangka kerja baru untuk memajukan konsep politik birokrasi, dengan mengacu kepada kebijakan reformasi administrasi. Ini menyoroti missing link antara kebijakan publik dan reformasi literatur manajemen publik dengan meninjau kembali kekuatan politisi dan birokrat dalam membuat kebijakan reformasi.

Kata Kunci: birokrasi politik. Reformasi Administrasi. Politik. Administrasi

Pendahuluan

Kebijakan reformasi administrasi suatu negara dan dalam hal politik yang sangat saling berhubungan. Pembuatan berbagai kebijakan reformasi merupakan gerakan politik. Pelaksanaan kebijakan reformasi menghasilkan konsekuensi politik yang luas untuk semua pihak. Program reformasi administrasi mengalokasikan kembali keseimbangan kekuasaan di antara lembaga pemerintah, khususnya, di kalangan politisi dan birokrat, serta kalangan birokrat sendiri. Sepanjang tahun, perkembangan model reformasi telah silih berganti. Model saat ini reformasi administrasi seperti “governance” (tata kelola) dan manajemen publik baru “NPM” merupakan instrumen politik bagi reformis untuk memuaskan ambisi mereka dalam domain expansi, kekuasaan kebesaran dan konsolidasi. Dari perspektif politik, pertanyaan tentang reformasi administrasi adalah 'aktor yang pada akhirnya memperoleh kekuasaan lebih dan aktor yang memiliki daya yang lebih kecil, setelah reformasi telah dilaksanakan, dan mengapa begitu. Pertanyaan ini termasuk dalam konsep politik birokrasi.

Tulisan ini bertujuan untuk menguraikan kerangka yang lebih canggih politik birokrasi yang akan digunakan untuk menjelaskan reformasi administrasi. Kerangka kerja ini memiliki tiga aspek fokus: pasangan yang berbeda dari 'aktor hubungan politisi dengan politisi; politisi dengan birokrat; birokrat dengan birokrat; diberbagai tingkat elemen reformasi kebijakan, retorika, kebijakan, legislatif dan tingkat instrumen manajerial, dan hasil yang berbeda dari reformasi berbasis pada pergeseran dalam domain kekuasaan dan instrumen manajemen yang dipilih. Contoh politik birokrasi dari reformasi administrasi di beberapa negara seperti Thailand, Malaysia, Inggris, Jepang, Italia, Australia, dan Kanada tertarik untuk menunjukkan dinamika kerangka politik birokrasi.

Kerangka Politik Birokrasi (BPF=The Bureaucratic Politics Framework)

Studi dalam administrasi publik dan kebijakan publik telah lama berpendapat bahwa pemerintah tidak satu kesatuan. Sebaliknya mereka yang terdiri dari biro dan departemen yang terus mencoba untuk melindungi wilayah mereka dan mempertahankan atau meningkatkan kekuasaan mereka (Allison 1971; Halperin 1974; Allison dan Halperin 1972; Kingdon 1995; Peters 2001; Niskanen 1975; Rourke 1986). Gambaran yang paling terkenal "model politik birokrasi" adalah yang diusulkan oleh Graham T. Allison (1971) untuk menjelaskan pengambilan keputusan kebijakan luar negeri dalam Krisis Misil Kuba Oktober 1962. Selanjutnya, dengan menggambarkan kasus pengambilan keputusan kebijakan luar negeri di AS selama era Perang Dingin, Halperin (1974) memperkenalkan politik dalam pemerintah sebagai konsep politik birokrasi. Garry Clifford (1990: 168) berpendapat bahwa dengan berfokus pada politik birokrasi, yang menekankan nilai-nilai individu dan menarik serta menyertakan pemain kunci, kita mampu memahami siapa yang menang dan mengapa. Mirip dengan teori pilihan publik dalam administrasi publik (Downs 1967; Niskanen 1971), politik birokrasi merupakan faktor penting untuk menjelaskan proses pengambilan keputusan kebijakan. Bangunan dari model klasik, para ilmuwan politik telah memodifikasi dan mengembangkan konsep sepanjang tahun. Contohnya adalah 'model adaptif politik birokrasi' oleh Bendor dan Moe (1985), di mana mereka mengusulkan kerangka kerja baru yang dibangun pada pendekatan neoklasik Niskanen (1971) dan Peltzman (1976). Berbagai keunikan dari model mereka adalah penggabungan (1947) tradisi perilaku Simon, selain mengidentifikasi tiga pelaku: biro, politisi, dan kelompok kepentingan.

Untuk lebih memajukan konsep politik birokrasi dan mengeksplorasi kegunaannya dalam menganalisis reformasi administrasi, penulis ingin mengusulkan kerangka kerja untuk mempelajari politik birokrasi dalam setting reformasi administrasi. Dalam menghubungkan dua konsep politik birokrasi dan reformasi administratif, yang dapat menggunakan kedua konsep sebagai variabel independen atau dependen. Artinya, fenomena politik birokrasi dapat digunakan untuk menjelaskan aspek kebijakan reformasi administrasi. Sementara, pada saat yang sama, fenomena reformasi administrasi dapat, juga, digunakan untuk menjelaskan perubahan dalam hubungan kekuasaan politik birokrasi. Diskusi reformasi administratif, pada umumnya nampak sporadis, tetapi tidak sistematis termasuk hal penting variabel kelembagaan domestik birokrasi politik ke dalam teori-teorinya.

Dibandingkan dengan model politik klasik birokrasi Allison, makalah ini mengusulkan sebuah interpretasi yang lebih luas dari kerangka politik birokrasi. Gagasan politik birokrasi digunakan untuk menjelaskan proses politik reformasi administratif, bukan hanya keputusan tunggal dalam situasi krisis. Melampaui kebijakan membuat fokus untuk menutupi implementasi kebijakan dan dampak studi reformasi administrasi. Dalam hal ini, BPF mengusulkan untuk memeriksa kerangka perspektif waktu lebih lama dari model politik klasik birokrasi. Selain itu, model klasik mengidentifikasi para pelaku sebagai kelompok kecil individu yang memegang posisi kunci pemerintahan. BPF, bagaimanapun, mencakup lebih luas dari berbagai aktor politisi dan birokrat yang terlibat dan terpengaruh oleh reformasi administrasi. Terakhir, BPF yang diusulkan mencakup tidak hanya pejabat publik tingkat tinggi tetapi juga para pejabat tingkat menengah dan rendah publik juga.

Usulan BPF terdiri dari tiga aspek. Aspek pertama berfokus pada jenis aktor dan hubungan antara para aktor. Aspek kedua meneliti bagaimana kebijakan reformasi administrasi dan alat-alat yang digunakan sebagai instrumen dalam hubungan politik birokrasi. Dan aspek ketiga membahas hasil reformasi dalam hal pergeseran hubungan kekuasaan dan perubahan dalam praktek manajerial administrasi publik. Setiap aspek dijelaskan secara rinci sebagai berikut (Gambar 1).

Gambar 1: The Bureaucartic Politics Framework (BPF)

(Kerangka Kerja Politik Birokratik)

Hubungan antara aktor

Reformasi administrasi adalah perjuangan untuk kekuasaan dan kontrol di antara berbagai politisi dan aktor birokrat. Sisi menang dalam pertempuran untuk kekuasaan berakhir, memperluas domain mereka dan eksis dalam pemerintahan. Sementara kekuasaan relatif yang merugikan berkurang. Dengan demikian, kata politik birokrasi dalam reformasi administrasi digunakan untuk menggambarkan permainan politik tawar-menawar, dan tarik menarik yang berlangsung antara dan di antara politisi dan birokrat untuk mendorong reformasi administrasi pemerintah yang akan meningkatkan kekuasaan relatif seseorang dalam pemerintah.

Dalam kerangka politik birokrasi, ada beberapa jenis hubungan kekuasaan antara di antara politisi dan birokrat. Pertama adalah hubungan antara politisi dan birokrat. Kedua adalah hubungan antara birokrat, yang selanjutnya dapat dibagi ke dalam hubungan antara instansi pusat; antara lembaga inti dan lembaga pendukung; antara lembaga pendukung; antara birokrat tingkat tinggi  dan menengah, birokrat tingkat bawah, dan antara birokrat senior dan pejabat baru yang telah ditugaskan untuk badan tersebut sebagai bagian dari reformasi. Dan ketiga adalah hubungan antara politisi. Ketiga hubungan saling terkait dan berpengaruh ke semua arah kebijakan reformasi dan jenis alat manajerial yang dipilih. Rincian dan contoh-contoh dari setiap jenis hubungan politik birokrasi dijabarkan sebagai berikut.

Politisi dan birokrat (PB)

Sama pentingnya dengan kekuasaan politisi adalah gagasan tentang kekuasaan birokrasi (Meier 1987; Dunleavy 1991; Peters 2001). Dalam studi reformasi manajemen publik mereka di sepuluh negara, Pollitt dan Bouckaert (2004) menegaskan pentingnya memahami hubungan antara administrasi dan politik, dan administrator dan politisi. Politik birokrasi reformasi administrasi dapat dilihat sebagai perjuangan antara politisi dan birokrat untuk kekuasaan dan kontrol dari mesin negara. Reformasi kebijakan dan berbagai instrumen yang diperkenalkan untuk mengubah keseimbangan kekuasaan antara politisi dan birokrat (Bowornwathana 1994, 1996a, b, 1999, 2000, dan 2001a, c,). Hal ini mengacu pada hubungan antara politisi seperti perdana menteri dan menteri di satu sisi, dan birokrat tingkat tinggi seperti di level bawah sekretaris, direktur jenderal, CEO perusahaan negara di sisi lain. Hal ini terutama berlaku dalam kasus di mana tujuan reformasi adalah untuk mengurangi kekuatan birokrat, seperti di Inggris, Jepang, Thailand dan Italia. Contoh dari estimasi hubungan kekuasaan antara politisi dan birokrat diuraikan pada Tabel 1.

 Secara umum, hubungan kekuasaan politisi-birokrat di pemerintah Inggris telah ditandai sebagai istilah "Politisi lemah dan birokrat yang kuat". Konsep  The "Yes Ministers" dikatakan berada di bawah pengaruh dan arah dari birokrat karir. Namun, reformasi administrasi diperkenalkan sejak Pemerintah Thatcher (1979-1990) telah mengurangi kekuatan birokrat. Program-program reformasi, misalnya, langkah berikutnya program badan eksekutif, kinerja kerangka kerja perjanjian, Citizen’s charters dan quangos (sebuah lembaga yang didirikan pemerintah untuk menangani masalah publik yang penting, yang bersifat independen) tersebut dimaksudkan untuk menghasilkan "birokrat lebih lemah, dan politisi kuat" (Jarvis 2002; Massey dan Pyper 2005; Bowornwathana 2001b, 107 - 168). Beberapa ahli, bagaimanapun berpendapat bahwa perubahan dari pemerintah (atau model Westminster) untuk pemerintahan (atau "model pemerintahan berbeda" Rhodes) mungkin sudah terlalu jauh sehingga dalam keadaan berlubang-out dengan mengorganisir diri jaringan yang berada di luar kendali dari eksekutif inti (Rhodes 1996, 1997; Richards dan Smith 2005). Dengan kata lain, pemerintahan yang terpilih tidak dapat mengontrol dan mengkoordinasikan kebijakan di semua Whitehall. Perdana Menteri Tony Blair dari  Partai Buruh untuk sistem birokrat adalah "joined up government (kerjasama pemerintah)," yang di bawah Program "Modernisasi Pemerintah", kontrol pusat yang kuat dari Nomor 10 dan Kantor Kabinet yang dianjurkan (Richards dan Smith 2005, 4-7; McAnulla 2006, 143-164, dan Bogdanor 2005).

Pemerintahan Jepang memiliki tradisi panjang dari model birokrat yang kuat, politisi lemah. Menurut Vogel (1979, 54) menjelaskan: "Para politisi membuat banyak keputusan politik yang penting, tapi dibandingkan dengan pemerintah Amerika para politisi atas memiliki sedikit pengaruh terhadap birokrasi. Perdana menteri dapat menunjuk seorang politisi untuk menjadi menteri dan parlemen lain wakil menteri dalam masing-masing menteri, tetapi tidak ada janji politik lainnya dalam pelayanan, dan orang yang benar-benar berjalan, itu adalah administrasi wakil menteri, perwira karir tertinggi di pelayanan. Keputusan-keputusan kunci dalam pelayanan yang dibuat oleh birokrat permanen bukan oleh politisi dari Diet (parlemen) dan kabinet. "Salah satu tujuan Reformasi Januari 2001 Pemerintah Pusat adalah untuk memperkuat kekuatan perdana menteri melalui beberapa inisiatif seperti mengubah hukum kabinet untuk memungkinkan perdana menteri untuk mengusulkan kebijakan dalam pertemuan kabinet, dan membuat kepala perdana menteri Kantor Kabinet baru (Bowornwathana 2001b, 28-42; Neary 2002, 121-129; Stockwin 2005, 57; Rothacher 1993; Woronoff 1986).

Tradisi "birokrat yang kuat, politisi yang lemah" juga dapat diamati dalam dunia politik Thailand. Sejak penggulingan monarki absolut pada tahun 1932, birokrat Thailand telah dikerahkan dalam pembuatan kebijakan luar biasa dan kekuasaan implementasi. Pemerintah koalisi terpilih berumur pendek, dan kekuasaan militer adalah aturan, bukan pengecualian. Perubahan telah terjadi selama dua dekade terakhir dengan dipilih para politisi menjadi lebih kuat, sedangkan birokrat karir melemah. Di bawah pemerintah Thaksin (2001-2006), reformasi administratif yang dilakukan memiliki kekuatan konsolidasi di tangan Perdana Menteri Thaksin dengan mengorbankan birokrat dan politisi lainnya (Bowornwathana 2002a, b, 2004a, 2005a, b, 2008, 2009).

Di Italia, ada tradisi pemisahan sistem administrasi dari domain politik. Konstitusi 1948 dicadangkan kekuatan untuk menentukan struktur dan fungsi administrasi ke parlemen dan bukan kepada pemerintah. Ideologi netralitas administratif dan imparsialitas birokrat dipraktekkan dalam pemerintahan Italia (Lewansky 2000, 233-234). Dalam hal ini, birokrat Italia kuat. Di sisi lain, politisi lemah karena sifat dari pemerintahan koalisi yang tidak stabil dari Italia yang menyatukan partai-partai politik dan faksi-faksi dengan ideologi beragam. Kebijakan reformasi administrasi terbaru yang dilakukan oleh Pemerintah Italia seperti pemerintah Amato dan Ciampi pada tahun 1992 dan 1993 pindah ke arah Contoh reformasi adalah "politisi kuat, birokrat lebih lemah.": Keputusan legislatif tidak. 29 Tahun 1993 mengubah dasar hukum kontrak majikan publik dengan merusak keamanan kerja, dan upaya untuk mengurangi biaya administrasi melalui reformasi struktur dan prosedur administrasi seperti oleh amalgamating (penggabungan) Departemen Transportasi dan Pengiriman Merchant bersama (Bull dan Newell 2005 , 150).

Kasus empat negara jelas menunjukkan kecenderungan umum dalam reformasi administrasi untuk menjauh dari tradisi "politisi lemah, birokrat yang kuat" ke paradigma baru "politisi kuat, dan birokrat lemah". Kami memahami ini karena kami telah memasukkan hubungan antara politisi dan birokrat sebagai elemen dalam kerangka politik birokrasi.

Birokrat dan Birokrat (BB)

Politik birokrasi dari reformasi administrasi sangat ketat di antara para birokrat sendiri, terutama yang berasal dari instansi pemerintah yang berbeda. Sebuah manifestasi umum dari politik antara birokrat adalah perjuangan antara instansi pusat untuk ekspansi kekuasaan dan domain (Bowornwathana dan Poocharoen 2005). Birokrasi terus membangun kerajaan dan mereka terus berjuang untuk bertahan hidup (Peters 2001). Terutama di negara-negara dengan sejumlah besar lembaga melalui koordinasi yang relatif sedikit, persaingan menjadi bagian penting dari kehidupan lembaga dan sangat penting untuk kelangsungan hidup mereka (Peters 2001).

Ada lima jenis umum politik di kalangan birokrat. Tipe pertama mengacu pada persaingan di antara inti atau instansi pusat. Tipe kedua adalah kontestasi antara instansi inti dan lini. Jenis ketiga adalah perjuangan untuk kekuasaan unggul antara birokrat dari kementerian yang berbeda. Tipe keempat adalah politik antara birokrat tingkat tinggi dan menengah / rendah. Dan jenis kelima adalah kompetisi dalam lembaga antara birokrat lama dan birokrat baru, yang biasanya ditunjuk secara politis. Berikut ini adalah penjabaran dari masing-masing jenis dalam konteks reformasi administratif.

Pertama central vs central, ada permainan konstan politik birokrasi di antara beberapa instansi pusat di bidang reformasi administrasi. Ini biasanya terjadi pertarungan antara: lembaga yang bertanggung jawab untuk masalah keuangan atau anggaran; instansi yang bertanggung jawab untuk manajemen sumber daya manusia atau komisi pelayanan sipil, dan lembaga yang bertanggung jawab untuk perencanaan dan evaluasi reformasi atau manajemen keseluruhan dari sistem pelayanan sipil.

Contohnya adalah kasus Kanada. Setelah laporan Komisi Glassco pada tahun 1960, Komisis Dinas Sipil (CSC) dan Departemen Sekretariat Dewan (TBS) di dalam Departemen Keuangan bergerak untuk memimpin strategi reformasi. Pada tahun 1967, CSC mendirikan Biro Konsultan Manajemen, yang kemudian menjadi Departemen suplay dan Jasa (DSS). TBS mendirikan Cabang Perbaikan Manajemen, setelah mengambil alih tanggung jawab Biro Organisasi Pemerintah, yang didirikan untuk memimpin reformasi. Politik birokrasi antara CSC dan TBS untuk mengontrol kekacauan reformasi menciptakan dan duplikasi dari upaya reformasi (Saint-Martin 2000: 127).

Di Inggris, David Lipsey (2000: 45-55) mencatat pertarungan yang terjadi antara Departemen Keuangan dan Departemen Kepegawaian (CSD), yang diciptakan pada tahun 1968. Setelah itu, ada pertarungan antara Departemen Keuangan dan dengan Unit Efisiensi, yang diciptakan pada tahun 1979, di Kantor Kabinet. Kemudian Departemen Keuangan menyerahkan sebagian besar kekuasaan mereka pada manajemen sumber daya manusia pada Kantor Pelayanan Umum dan Ilmu Pengetahuan (OPSS). Ini adalah bukti dari kontestasi antara lembaga pusat terhadap strategi reformasi di Inggris sebelum implementasi dari kebijakan reformasi pada tahun 1980.

Contoh lain adalah kasus Malaysia. Pada akhir tahun 1960, Unit Administrasi Pembangunan (DAU) pada awalnya ditugaskan untuk melakukan empat tugas: administrasi personil dan pelatihan: perencanaan, anggaran, dan administrasi keuangan; manajemen jasa, menggabungkan organisasi terdahulu dan teknisi metode, pemerintahan negara bagian dan lokal ( Esman 1972: 157). DAU memimpin beberapa inisiatif reformasi di awal, tetapi kurang mendapat dukungan dari instansi pusat. Selanjutnya terjadi ketegangan antara DAU dan Departemen Keuangan yang memiliki kekuasaan atas isu reformasi anggaran. Pada akhirnya, Departemen Keuangan bisa berpegang pada kekuasaan yang pada dasarnya itu memenangkan pertarungan untuk memimpin reformasi dan DAU dibongkar (Esman 1972: 194-208). Di bawah inisiatif Mahathir Mohamad, kemudian Deputi Wakil Perdana Menteri Razak, DAU berubah menjadi MAMPU tahun 1978. DAU di Malaysia tidak berlanjut karena para penasehat tidak memisahkan antara reformasi sumber daya manusia dan sumber daya keuangan. DAU ditugaskan untuk melakukan keduanya, padahal Departemen Keuangan memiliki kekuatan nyata pada masalah anggaran. Ini karena para penasihat AS menggunakan model OMB dan dengan demikian diharapkan isu anggaran agar sesuai dengan isu-isu manajemen. Sampai hari ini, Departemen Keuangan masih bertanggung jawab penuh atas anggaran berbasis kinerja atau memodifikasi sistem penganggaran (MBS), seperti apa yang orang Malaysia menyebutnya.

Demikian pula di Australia dari 1984 to1987, Dewan Layanan Publik kuat secara bertahap digantikan oleh Komisi Pelayanan Publik yang kurang kuat. Pengawasan sejumlah staf dipindahkan ke Departemen Keuangan. Tanggung jawab untuk menangani keluhan dipindahkan ke Badan Perlindungan Merit Review. Beberapa kekuatan manajemen personalia dan fungsi juga didelegasikan kepada departemen (Holmes dan Wileman 1997). Kasus ini menunjukkan bahwa Badan Layanan Umum, yang terutama bertanggung jawab atas manajemen dan sumber daya manusia, telah kehilangan kekuasaan dan kekuatan untuk instansi pusat lain yang bertanggung jawab untuk masalah keuangan.

Dalam kasus Thailand, sebelum tahun 2003, ada ketegangan yang konsisten dan perjuangan untuk mendominasi kebijakan reformasi antara Kantor Komisi Pelayanan Sipil (OCSC) dan Biro Anggaran (BOB) (Bowornwathana dan Poocharoen 2005). Namun, ketika kebijakan reformasi administrasi, termasuk memberikan saran pemerintah, implementasi dan evaluasi tanggung jawab, dipisahkan dari sumber daya manusia lembaga OCSC, dan diletakkan di bawah Kantor Komisi Pembangunan Sektor Publik (OPDC) pada tahun 2002, ketegangan menjadi Triangulasi. Artinya, OCSC terhadap OPDC untuk pekerjaan sumber daya manusia dan pada saat yang sama, OPDC terhadap BOB, untuk keseluruhan kebijakan reformasi sektor publik. Dalam laporan Bank Dunia (1999), BOB dan OCSC adalah berkoordinasi erat untuk mengembangkan dan melaksanakan inti dari program reformasi, yang berbasis manajemen kinerja. Mereka pertama harus menerapkan konsep ini di instansi masing-masing karena mereka adalah instansi pusat dalam manajemen sumber daya keuangan dan manusia. Namun, ketika OPDC diciptakan, ini mengganggu koordinasi diharapkan antara OCSC dan BOB. Lembaga tersebut adalah lagi kembali ke titik awal dalam hal berjuang untuk kekuasaan untuk mengendalikan arah dan momentum reformasi.

Semua lima kasus mengungkapkan politik birokrasi klasik persaingan antara instansi pusat, yang biasanya bertanggung jawab untuk berbagai sumber  manusia dan anggaran keuangan. Dan kasus menunjukkan, ada lembaga pusat ketiga, yang biasanya baru dibuat secara khusus untuk memimpin reformasi di bidang isu-isu manajemen secara keseluruhan. Dengan demikian, tarik dan menarik yang terjadi di antara lembaga tiga "M": “man” orang, “money” uang, dan “management” manajemen.

“Central vs line” Tipe kedua adalah perjuangan kekuasaan antara badan-badan pusat dan instansi lini dalam proses reformasi. Badan Inti pusat memiliki kecenderungan untuk meningkatkan daya standarisasi mereka atas kementerian dan departemen. Sementara itu, lembaga lini menganggap diri mereka ahli dalam pekerjaan mereka dan ingin menjadi otonom dari instansi pusat. Dari perspektif reformasi administrasi, terjadi tarik tambang antara instansi pusat dan lini berarti bahwa kedua belah pihak akan mencoba untuk mengubah arah reformasi untuk keuntungan mereka sendiri. Instansi pusat biasanya lebih dekat dengan pusat kekuasaan di pemerintah seperti perdana menteri daripada instansi lini. Kementerian dan departemen dapat memiliki kekuasaan untuk membuat keputusan reformasi jika bos menteri mereka sangat kuat dalam pemerintah yang dapat mempengaruhi pilihan reformasi pemerintahan. Tabel 2 menunjukkan contoh menggunakan jenis politik birokrasi untuk menganalisis reformasi administrasi di Thailand.

Tabel di atas menunjukkan bagaimana hubungan antara birokrat pusat dan instansi lini di Pemerintah Thailand telah berevolusi selama from1932 tahun 2006. Dari tahun 1932 dan sebelum Periode Field Marshall Sarit tahun 1950-an, birokrat pusat lemah dan birokrat lini yang kuat. Dan seterusnya Periode Sarit sampai 2000, birokrat pusat menjadi lebih kuat dengan pembentukan dan peningkatan beberapa instansi pusat. Dibawah Pemerintahan Thaksin (2000-sekarang), pejabat pusat mempertahankan kekuatan mereka, sementara para pejabat lini menjadi lebih lemah.

Berlawanan dengan situasi Thailand saat ini, contoh dari instansi pusat ditekan untuk mengurangi dan menyerahkan kekuasaan administratif mereka kepada instansi lini adalah kasus Australia. Pada tahun 1976, pemerintah Fraser melemah Kementerian Keuangan  membentuk Departemen Keuangan (Campbell dan Halligan 1992). Departemen Keuangan memiliki kekuatan luar biasa atas masalah anggaran dan keuangan di kementerian. Dengan memecah masalah keuangan ke Departemen baru, kekuatan Departemen Keuangan sudah roboh dan devolusi kewenangan itu diteruskan kepada kementerian dan lembaga. Dengan demikian, kementerian dan lembaga mampu mengembangkan keterampilan mereka dan memperluas wilayah kekuasaan mereka, tanpa didominasi oleh Departemen Keuangan. Juga, kekuasaan Dewan Layanan Umum yang dialokasikan kembali ke kementerian. Hal itu dianggap "kelebihan pegawai, lebih mengganggu, tidak membantu, lebih merupakan halangan untuk meningkatkan administrasi ketimbang manfaat" (Holmes dan Wileman 1997). Dewan itu memiliki 780 karyawan pada tahun 1987 tetapi dikurangi menjadi hanya 130 staf dan berubah nama menjadi Komisi Pelayanan Publik. Tidak termasuk beberapa kekuatan yang berpindah ke Departemen Keuangan, hampir semua tanggung jawab tidak adanya opsi lain untuk masing-masing departemen (Holmes dan Wileman 1997).

Line vs Line, jenis ketiga adalah perjuangan untuk menguasai kekuasaan  di antara birokrat di kementerian yang berbeda. Setelah reformasi, kekuatan sebuah pelayanan khusus secara vis-à-vis  pelayanan lainnya dapat berubah. Misalnya, dalam restrukturisasi besar dari pemerintah, birokrat dari departemen yang berbeda dapat memperjuangkan dimasukkannya biro di bawah domain struktural mereka. Atau penciptaan kementerian baru mungkin memicu pertempuran sengit antara birokrat di kementerian lama dan baru untuk menggabungkan lembaga sebanyak mungkin ke dalam kekuasaan mereka.

Di beberapa negara, terdapat satu istilah yang disebut dengan  fenomena Kementerian Super. Dalam  birokrasi tradisional Thailand, Departemen Dalam Negeri dikenal sebagai kementerian super. Reformasi yang baru secara bertahap mengurangi kekuatan Kementerian Dalam Negeri dengan memisahkan dari beberapa instansi seperti Departemen Polisi, Kantor Jaksa Agung, dan Departemen Tenaga Kerja dari Departemen Dalam Negeri.

Di Jepang, Departemen Perdagangan dan Industri Internasional (MITI) digambarkan oleh Chalmers Johnson sebagai "sebuah departemen birokrasi elit yang tidak ditemukan  di negara manapun”. Dikaitkan keajaiban ekonomi Jepang setelah Perang Dunia Kedua, bagi keberhasilan MITI dalam berkolaborasi peran "negara dengan perkembangan kapitalis", dalam perekonomian dengan sektor swasta Jepang (Johnson 1982,  Johnson 1995; lihat Vogel 1979, 53-96). Kementerian lain yang kuat di Jepang adalah Departemen Keuangan. Beberapa memanggil sebagai Mandarin Departemen Keuangan sebagai "elit dari elit" (Rafferty 1995). Peter Hartcher berpendapat bahwa Departemen Keuangan di Jepang adalah "kekuatan politik, ekonomi dan intelektual tiada bandingannya di negara maju. Mengklaim hak alami yang menggantikan pemerintahan terpilih, menikmati konsentrasi yang lebih besar dari kekuatan formal dan informal daripada lembaga yang sebanding dalam demokrasi industri (Hartcher 1997).

High vs low, jenis keempat adalah politik antara birokrat tingkat tinggi dan menengah/rendah. Tipe ini telah diteliti dalam literatur kebijakan publik secara umum, namun tidak secara khusus pada reformasi administrasi. Brower dan Abolafia (1997) mempelajari kegiatan politik di kalangan birokrat tingkat yang lebih rendah. Mereka merumuskan model politik dari bawah yang kontras dengan model Graham Allison politik birokrasi di antara mereka di bagian atas. Mereka menemukan bahwa peserta yang lebih rendah terlibat dalam kegiatan politik yang terutama tentang mengejar identitas daripada hasil organisasi tertentu. Contoh lain akan menjadi acuan (1994) pengujian O'Leary terhadap birokrat di tingkat menengah ke bawah Departemen Dalam Negeri dan Departemen Margasatwa Nevada, sementara mereka mendorong untuk menghadirkan undang-undang baru. Ditemukan bahwa manajer karir publik ini telah membentuk lingkungan organisasi dan bahwa hamba yang paling umum memiliki banyak master dan direksi beberapa akuntabilitas. Beberapa dari mereka adalah pengusaha, sedangkan untuk yang  lain dari  mereka dalam subordinasi menyimpang.

Dalam dunia reformasi administrasi, ada juga situasi yang sama di mana birokrat tingkat menengah / rendah diam-diam berjuang untuk mempertahankan wilayah mereka dan kekuasaan dengan birokrat tingkat tinggi. Sebagai contoh, sebuah indikasi bahwa birokrat rendah kehilangan kekuatan, ketika kesenjangan melebar antara birokrat tinggi dan birokrat yang rendah dalam hal gaji dan imbalan  setelah reformasi dan birokrat tingkat rendah menunjukkan tanda-tanda motivasi rendah dan kebencian terhadap lembaga tersebut. Dalam sebuah penelitian terhadap manfaat jabatan publik tinggi, Bowornwathana (2006b) menyimpulkan bahwa reformasi inisiatif disetujui oleh pemerintah pada 1990-an yang melibatkan sistem penghargaan bagi birokrat telah secara substansial memperluas kesenjangan pendapatan antara birokrat tinggi dan rendah. Di bawah program seperti pencegahan skema brain-drain pencegahan dan tunjangan khusus, birokrat tinggi secara proporsional dihargai lebih daripada birokrat menengah dan rendah. Di bawah pemerintah Thaksin kesenjangan pendapatan antara birokrat tinggi dan rendah terus melebar, dengan pengenalan program reformasi tidak adil seperti sistem bonus baru untuk birokrat tinggi yang berkinerja tinggi.

Old vs New, versi kelima politik birokrat vs birokrat adalah ketika reformasi mengganggu keseimbangan kekuasaan dalam organisasi atau lingkup kekuasaan dalam pembuatan kebijakan. Ini bisa menjadi persaingan antara birokrat tua dan birokrat baru, yang biasanya ditunjuk secara politis. Ini juga bisa menjadi kompetisi ketika kekuatan orang untuk memilih kepala badan mereka dapat diambil dari pihak luar di bawah aturan baru dari reformasi manajemen publik melalui ide-ide bisnis seperti model CEO.

Seperti dalam kasus Australia setelah tahun 1972, kaum reformis memutuskan untuk menambahkan kelompok yang berbeda untuk memberikan saran kebijakan, untuk membuka ide-ide dari luar pegawai negeri sipil, termasuk: gugus tugas dan komite penyelidikan menggunakan ahli eksternal, komisi, sebuah prioritas staf review, think tank untuk saran jangka panjang, dan penasihat menteri. Ini menghapus pentingnya peran birokrat tua ketangan tangan birokrat baru, sehingga menyebabkan kontestasi antara kelompok.

Dalam kasus Thailand, sampai OPDC didirikan pada 2003, OCSC itu memimpin dalam merumuskan dan advokasi kebijakan reformasi sektor publik. Ketika OPDC itu diatur, dulu bagian dari kompleks bangunan OCSC sebagai kantor mereka dan semua pejabatnya yang terdiri dari pejabat mantan OCSC, kecuali untuk posisi teratas. Menariknya, karena posisi teratas yang ditunjuk politik dari luar OCSC, beberapa pejabat senior terkemuka di OCSC yang berharap untuk posisi. Jadi itu menjadi kasus birokrat lama terhadap birokrat  yang baru yang diangkat dari instansi pusat.

Politisi vs Politisi (PP)

Jenis ketiga dari hubungan kekuasaan yang dipengaruhi oleh politik birokrasi reformasi administrasi adalah keseimbangan kekuasaan di antara politisi, terutama perdana menteri dan menteri kabinet. Dipilih langkah-langkah reformasi administrasi dapat mengubah kekuatan relatif dari perdana menteri vis-à-vis menteri kabinet. Sebagai contoh, di Thailand, kebijakan administrasi Thaksin reformasi telah memperkuat posisi kekuasaan perdana menteri atas yang lain. Di Italia, mantan PM Silvio Berlusconni telah mencoba untuk memperkenalkan langkah-langkah reformasi konstitusi yang akan meningkatkan kekuasaannya (Bowornwathana 2005b).

Ada bentuk lain dari hubungan kekuasaan di kalangan politisi seperti hubungan antara eksekutif politik dan anggota parlemen yang bisa diubah melalui pengenalan langkah-langkah reformasi administrasi. Misalnya, perkembangan lembaga eksekutif di Inggris telah dimasukkan ke dalam keraguan pertanyaan apakah seorang menteri harus bertanggung jawab atas kesalahan para CEO lembaga eksekutif.

 Dari Tabel 3, kasus Thailand digunakan untuk menggambarkan bagaimana kekuatan hubungan kalangan politisi dapat berubah akibat reformasi administrasi. Secara tradisional, pemerintah di Thailand telah ditandai oleh koalisi beberapa partai politik dan kelompok yang memperlemah kekuasaan perdana menteri (Bowornwathana 2001c). Semakin lama pemerintah koalisi berlangsung, semakin banyak kekuatan dari menteri. Namun, reformasi yang diperkenalkan oleh PM Thaksin telah membuatnya menjadi perdana menteri kuat dan menteri lemah. Dengan demikian pemerintah Thaksin akan jatuh di bawah kekuasaannya.

Reformasi kebijakan dan alat-alat sebagai instrumen politik

Faktor-faktor seperti krisis ekonomi, ideologi politik internal, dan kekuatan globalisasi eksternal dapat menjelaskan difusi dan impor aspek retoris kebijakan reformasi manajemen publik. Namun, faktor-faktor ini tidak menjelaskan mengapa beberapa teknik manajerial dipilih atas orang lain dalam paket kebijakan reformasi. Para penulis mengusulkan untuk menggunakan kerangka kerja politik birokrasi untuk membantu menjelaskan mengapa kebijakan reformasi tertentu dan alat-alat yang dipilih atas orang lain. Kerangka politik birokrasi melihat reformasi administrasi sebagai pertarungan politik antara aktor: politisi dan birokrat, untuk daya unggul. Keduanya, birokrat dan politisi menggunakan kebijakan reformasi manajemen dan instrumen sebagai alat politik mereka untuk memperoleh lebih banyak kekuasaan dalam pemerintahan.

Dalam studi kebijakan publik, ditemukan bahwa setelah kebijakan retoris diumumkan oleh politisi, secara umum, rincian program, instrumen dan alat kebijakan biasanya diserahkan kepada birokrat untuk merencanakan dan memutuskan sendiri (Meier 1987) . Di sinilah ada upaya untuk memperluas atau mempertahankan kekuatan dan kekuasaan politik. Peters (2001) mencatat bahwa birokrasi terlibat dalam kompetisi ketika kepentingan utama mereka terancam. Dalam penjelasannya kekuasaan birokrasi untuk mempengaruhi lembaga level pengambil  kebijakan tingkat nasional yang lebih tinggi, telah diadopsi di bagian atas oleh politisi, persaingan antara lembaga biasanya terbatas pada sejumlah kecil masalah di mana kepentingan dasar satu atau lebih lembaga tumpang tindih.

Demikian pula, dalam bidang reformasi manajemen publik, beberapa instansi pusat yang biasanya para birokrat kunci merancang kebijakan reformasi dan berbagai instrumen, akan menjadi pemain utama untuk menggunakan instrument manajerial sebagai instrumen politik. Olsen dan Peters (1996) menyebut instansi pusat sebagai 'sistem desainer. Jadi, aspek kedua dari kerangka politik birokrasi, penulis mengusulkan untuk membagi antara dua tingkat dari unsur reformasi: retorika, kebijakan, atau tingkat legislatif; dan tingkat instrumen manajerial reformasi. Yang pertama digunakan sebagai instrumen politik oleh politisi dan yang terakhir digunakan sebagai instrumen politik oleh birokrat.

Retorika reformasi kebijakan sebagai instrumen politik politisi

Hal yang  paling umum terjadi dalam menggunakan kebijakan reformasi retoris untuk keuntungan politik adalah penggunaan secara luas dan longgar konsep  'governance'  oleh politisi. Sementara birokrat menyukai instrumen manajemen baru dari studi bisnis, politisi kurang bersemangat tentang mode manajemen, dan lebih tertarik pada prinsip-prinsip pemerintahan yang demokratis seperti akuntabilitas, transparansi, dan pemerintah pusat yang lebih kecil. Tuntutan prinsip akuntabilitas dan transparansi bahwa pekerjaan birokrat pemerintah dan eksekutif politik akan “check and balance” dengan mekanisme akuntabilitas eksternal independen seperti komisi Penanganan korupsi nasional, Komisi Audit Negara, senat, sistem pengadilan administrasi.

Di Thailand, prinsip-prinsip “governance” adalah pedoman bagi anggota parlemen untuk lulus Konstitusi 1997 baru. Secara teori, 1997 Konstitusi mengurangi kekuatan eksekutif politik dan birokrat, dan secara tidak langsung meningkatkan kekuatan warga untuk memantau pemerintah melalui lembaga-lembaga pemerintahan baru. Dalam prakteknya, Perdana Menteri Thaksin telah berhasil memberikan pengaruh di atas senator dalam pilihan mereka dari anggota mekanisme akuntabilitas seperti Komisis Penganganan Korupsi Nasional  (Bowornwathana 2005c) dan Mahkamah Konstitusi. Prinsip-prinsip "governance" menjadi korban supremasi politik dan keterampilan manipulasi Thaksin. Birokrat yang dianggap tidak setia kepada Thaksin diperlakukan  kasar dan tidak adil oleh anggota dari beberapa mekanisme akuntabilitas yang baru seperti komisi penanganan korupsi nasional dan khususnya oleh pemerintah yang dikendalikan mekanisme baru seperti Kantor Anti Pencucian Uang dan Departemen Investigasi Khusus.

Retorika reformasi kebijakan menarik lainnya adalah prinsip pemerintahan yang lebih kecil. Di bawah gelombang baru prinsip-prinsip reformasi administrasi, semua demokrasi liberal yang cenderung mendukung kebijakan pemerintah yang lebih kecil (Bowornwathana 2006a). Pemerintah yang baru terpilih biasanya menganjurkan kebijakan perampingan birokrasi. Karena pemerintah yang lebih kecil berarti pengurangan ukuran pemerintah, personil dan pemotongan anggaran, keputusan reformasi tersebut tidak populer di kalangan birokrat dan politisi. Sebuah pemerintahan yang lebih kecil tidak hanya mengurangi kekuatan birokrat yang terkena dampak, juga dapat mengurangi kekuatan keseluruhan dari politisi berkuasa. Sedikit kementerian dan lembaga pemerintah juga berarti bahwa Perdana Menteri dan anggota kabinet memiliki lebih sedikit “land to rule” (wewenang melakukan peran). Namun demikian aturan umum ini di by pas oleh politisi dan birokrat yang relevan dalam kondisi yang "dipangkas" untuk dapat memberikan manfaat khusus bagi mereka. Sebagai contoh, di Thailand, privatisasi Otoritas Minyak Thailand (PAT) dilakukan karena anggota kabinet, kerabat dan teman-teman membuat keuntungan besar dengan cara dapat diberikan hak khusus untuk memperoleh saham PAT dengan harga murah. Pada saat yang sama, semua pejabat PAT, dari anggota Dewan dan CEO untuk driver perusahaan yang mahal dihargai dengan saham PAT free dan murah. Kasus privatisasi PAT adalah situasi win-win bagi politisi dan birokrat.

"Pemerintah Kecil" telah menjadi tema sentral dalam sejarah reformasi administrasi Jepang (Ito 1995). Prinsip pemerintahan yang lebih kecil, baru-baru ini didorong secara ekstrem melalui rencana Pemerintah Koizumi untuk memprivatisasi pelayanan pos. Sebelum itu pada tahun 2001, terjadi pengurangan besar jumlah kementerian 23 menjadi 14. Menteri Pos dan Telekomunikasi (MPT) telah digabung dengan Departemen Dalam Negeri. MPT adalah suatu pelayanan besar yang terdiri dari sekitar 300.000 birokrat (Bowornwathana 2001b). Postmasters adalah sebuah kelompok penekan berpengaruh yang memberikan pengaruh tradisional pada Partai Demokrat Liberal. Para birokrat postmaster ini menentang rencana privatisasi. Pada tanggal 8 Agustus 2005, RUU tentang privatisasi jasa pos ditolak oleh Majelis Tinggi dalam sesi pleno. Perdana Menteri Junichiro Koizumi menjawab, seperti yang telah dijanjikan, dengan melarutkan Majelis tingkat bawah. Privatisasi jasa pos menjadi isu kebijakan kunci dalam pemilu, dan para kandidat yang mendukung RUU reformasi menang. Di bawah Koizumi, koalisi LDP-Komeito menang besar. Koizumi ditunjuk menjadi kepala pemerintahan. Pada Oktober 2005, RUU tentang privatisasi jasa pos disahkan oleh Diet (Masujima 2006, 81-82). Kasus privatisasi layanan pos di Jepang merupakan titik awal hilangnya kekuatan birokrat postmaster, dan peningkatan kekuatan faksi Koizumi dalam LDP.

Contoh lainnya dari tingkat kebijakan retorika adalah gagasan tentang 'mewirausahakan pemerintah digunakan di Amerika Serikat, Gerakan ini telah banyak dibahas oleh para ahli AS, dengan demikian, penulis tidak akan menguraikan sini.

Instrumen Manajerial sebagai sebagai politik birokrat

Birokrat menemukan inovasi dari studi manajemen menarik, karena teknik yang ditemukan dalam dunia bisnis memiliki tujuan akhir dari pengetatan kontrol manajemen atas perusahaan dan karyawan sehingga efisiensi dapat dicapai dan lebih banyak keuntungan dicapai. Misalnya, instansi pusat memiliki kecenderungan untuk memperkenalkan inovasi reformasi manajemen yang memperkuat kekuasaan mereka vis-à-vis birokrat lainnya di instansi pemerintah lainnya. Birokrat tingkat tinggi menggunakan proses reformasi untuk menghapus diri dari tanggung jawab rutin, dan mencoba untuk menjadi 'ahli strategi dan penasehat kebijakan, merancang ulang, evaluasi, dan pemantauan operasional organisasi di bawah mereka (Dunleavy 1991 di Pollitt dan Bouckaert 2004: 182). Instrumen reformasi manajemen dari studi manajemen dibawa untuk memperbaiki kebijakan reformasi yang diusulkan atas nama produktivitas dan kinerja yang lebih baik. Menariknya, setiap pencarian agen untuk teknik manajemen dalam "bidang keahlian" mereka. Misalnya dalam kasus Thailand, Komisi Pelayanan Sipil membawa segala macam teknik manajemen sumber daya manusia. Biro Anggaran ingin menerapkan anggaran berbasis kinerja. Komisi Reformasi Sektor Publik meminjam ide-ide tentang kontrak kinerja dan indikator dan memuja balanced scorecard-.

Harapan dari para eksekutif politik instansi pusat adalah untuk menghasilkan keluaran dan hasil reformasi, telah mendorong lembaga ini untuk menjadi waspada dan aktif dalam mencoba untuk menghadirkan ide-ide reformasi di berbagai bidang. Ide-ide ini, ketika memikirkan dan dirumuskan, tanpa mengintegrasikan dengan ide lain mungkin menjadi kebijakan aneh tersendiri atau mungkin menjadi hibrida aneh dari jenis yang berbeda dari instrumen manajemen. Berbagai instrumen hibrida memerlukan perdebatan politik dan negosiasi untuk diterima dan dikembangkan. Semua peralatan manajerial baru membutuhkan banyak mengasuh dan perlindungan sebelum dapat bertahan dan hidup dalam dunia politik yang keras, di mana semua instansi pusat lainnya yang bertujuan untuk menghancurkannya. Instrumen-instrumen manajerial yang dilihat sebagai mekanisme kontrol perilaku lembaga-lembaga lain oleh lembaga sentral cenderung gagal, terutama di tengah-tengah pertempuran yang sulit untuk memimpin reformasi. Di Thailand, kasus pada poin ini adalah penghentian: skema Standar Publik (PSO), yang merupakan tiruan dari standar ISO di sektor swasta; dan pendekatan Seven Hurdles dalam penganggaran, yang diperkirakan menjadi sistem kinerja evaluasi menyeluruh tapi mengharuskan semua instansi pusat untuk menjadi 'teman' dan bekerja sama.

Sebagai contoh adalah kasus Inggris, ketika versi dari PPBS-Program Analisa dan Review (PAR) pada awalnya akan dipasang oleh Departemen Layanan Sipil (CSD), yang memiliki wewenang atas kebijakan reformasi, tapi Departemen Keuangan menentang. Departemen Keuangan melihatnya sebagai yurisdiksi mereka dan segera bergerak PAR berada di bawah kekuasaannya (Saint-Martin 2000: 91).

Adapun kasus Thailand, OCSC ini didirikan pada awal tahun 1932, untuk memastikan sistem merit dalam sistem pelayanan sipil. Banyak inisiatif dari OCSC, Manajemen Berbasis Hasil (RBM) adalah orang yang meletakkan dasar-dasar tipe instrumen manajemen berbasis kinerja. OCSC pertama kali mengajukan Reformasi Sektor Publik untuk Master Plan 1997-2001. Setelah itu, Kantor Sektor Publik Komisi Pengembangan (OPDC) didirikan pada akhir 2002, dan peran mereka adalah mengawasi strategi reformasi, pelaksanaan, dan mau tidak mau, juga mengawasi evaluasi kinerja di sektor publik. Jadi secara alami, OPDC menyiapkan rencana lain yang disebut Rencana Strategis Thailand untuk Pengembangan Sektor Publik (2003-2007) dan rencananya OCSC itu ditinggalkan. Instrumen manajerial yang OCSC usulkan dalam rencana keluar  juga.

Seperti ketika peran OCSC itu telah berkurang, ketegangan antara OPDC dan Biro Anggaran (BOB) mulai bangkit. Menandai awal lain gelombang reformasi manajemen anggaran di Thailand, pada tahun 1996, BOB mulai menyusun rencana anggaran untuk 1997-2001, yang disebut Strategis Penganggaran Berbasis Kinerja (SPBB). BOB merasa perlu untuk tetap maju dalam permainan reformasi, sehingga melakukan berbagai upaya untuk memperkenalkan instrumen manajerial dan teknik yang akan digunakan dengan kementerian. Para ahli seperti Allen Schick dibawa untuk memberikan konsultasi. Ahli ini meninggalkan dampak yang luar biasa pada biro top manajer.

OPDC mulai merancang dan mengimplementasikan instrumen evaluasi kinerja, terutama bagi pemerintah provinsi, yang menyerupai balanced scorecard. OPDC berencana untuk memperluas perannya untuk mengevaluasi kinerja biro juga. Ini tentu menjangkau seluruh bagian kewenangan inti BOB itu. BOB menghadapi tantangan karena Departemen Evaluasi yang relatif lemah dan sekarang BOB menghadapi persaingan ketat dari OPDC. BOB berjuang untuk datang dengan sesuatu yang baru dan untuk menunjukkan bahwa mereka berada di jalur dengan pengembangan sistem anggaran berbasis kinerja yang komprehensif. Salah satu rencana untuk mengatasi masalah ini adalah untuk menginstal alat manajemen baru yang disebut PART. PART adalah singkatan dari
Instrumen Rating Penilaian Kinerja. Ini adalah hibrida dari dua instrumen dari AS, Instrumen Rating Penilaian Program (juga disebut PART) dan Agenda Manajemen Presiden (PMA) yang setara dengan scorecard.  Instrumen ini akan digunakan bersama dengan alat-alat lain dalam inisiatif Strategis Penganggaran Berbasis Kinerja (SPBB). Beberapa berpendapat bahwa PART tumpang tindih dengan alat evaluasi, yang merupakan perpaduan dari TQM dan balanced scorecard yang OPDC telah dikembangkan. Demikian lembaga lini dibiarkan bingung dan frustrasi karena harus menjawab kuesioner tampaknya duplikasi dari kedua lembaga.

Di Malaysia, penggunaan instrumen manajerial oleh birokrat untuk memimpin reformasi adalah lazim sejak akhir 1960-an. Esman (1972) mencatat start-up reformasi anggaran itu, setelah menyadari perubahan yang diperlukan yang akan terjadi dari laporan Esman-Montgomery (1966), Departemen Keuangan, takut kehilangan kewenangan dan kontrol kepada Unit Administrasi Pembangunan (DAU ), secara mandiri memulai studi sendiri untuk reformasi anggaran. Kementerian cepat dipanggil Thomas Mugford, mantan Direktur Keuangan untuk California, selama 4 bulan untuk membuat sebuah laporan rekomendasi. Laporan Mugford adalah sesuai dengan Laporan Esman-Montgomery. Setelah Mugford, Departemen Keuangan kemudian menyewa Medley Max, yang memiliki pengalaman sebelumnya dengan Administrasi Layanan Umum Amerika Serikat. Ini adalah pada saat yang sama bahwa "Sistem Program Perencanaan dan Penganggaran (PPBS) sedang menyapu Amerika Serikat" (Esman 1972: 202). Setelah berkeliling beberapa negara untuk mempelajari praktek manajemen keuangan seperti Inggris, AS, Pakistan dan Filipina, Departemen Keuangan menyimpulkan bahwa manajemen keuangan di AS layak untuk Malaysia oleh karena itu perlahan-lahan diperkenalkan dan disesuaikan dengan konteks setempat (Esman 1972: 203). Peristiwa ini menandai transfer pertama beberapa kebijakan reformasi anggaran dari AS, yang 'modis' pada waktu itu.

Dari pengalaman di atas, kita akan menceritakan secara singkat bagaimana permainan ini dimainkan oleh birokrat dari instansi pusat. Pertama, birokrat pusat dari sebuah badan pusat akan mencoba untuk meningkatkan kekuatan mereka di pemerintahan dengan membuat domain baru, mencuri pekerjaan lembaga lain, meniru atau tumpang tindih pekerjaan yang telah dilakukan oleh birokrat lain di lembaga lain. Sangat penting untuk birokrat pusat untuk diterima oleh tokoh-tokoh kuat dalam pemerintah bahwa mereka adalah aktor fokus perintis inovasi reformasi yang diusulkan.

Kedua, reformasi birokrat pusat akan mengeksplorasi teknik-teknik manajemen dari luar negeri yang merupakan "mode" dalam studi manajemen. Konsultan asing dapat dipekerjakan. Pinjaman dari Bank Dunia dan PBB untuk melakukan reformasi administrasi sejalan dengan mereka mode manajemen dapat diterima oleh pemerintah. Pejabat publik, melakukan perjalanan lapangan ke luar negeri untuk mempelajari bagaimana negara-negara maju seperti Inggris, Selandia Baru, dan Amerika Serikat menggunakan inovasi manajemen tertentu untuk mereformasi pemerintah mereka.

Ketiga, birokrat pusat memilih teknik manajemen yang akan digunakan. Pada tahap ini, bahwa hibridisasi dari inovasi reformasi dari luar negeri terjadi. Prototipe reformasi dirancang akan berisi elemen yang memberikan banyak daya monitoring dan kontrol ke lembaga pusat fokal (Bowornwathana 2004c, 2008).

Keempat, lembaga pusat inti akan berusaha meyakinkan para pemimpin politik yang bertanggung jawab untuk reformasi administratif untuk melegalkan proses reformasi di bawah teknik pengelolaan yang diusulkan dengan membuat resolusi kabinet, perdana menteri atau undang-undang melalui parlemen. Kerangka hukum yang disetujui harus memberikan kekuatan untuk badan inti untuk melanjutkan reformasi tertentu dengan mewajibkan semua instansi untuk mematuhi.

Kelima, lembaga pusat inti akan mengeluarkan aturan dan peraturan sehingga mereka dapat menegakkan pelaksanaan reformasi manajemen bahwa teknik tertentu dalam birokrasi pemerintahan. Kantor pusat akan fokus pada prosedur standar pelaksanaan, memerintahkan semua instansi terkait untuk diikuti. Sesi pelatihan wajib dapat dilakukan untuk tujuan ini. Birokrat di instansi lain mungkin diidentifikasi dan ditunjuk sebagai agen dari lembaga pusat yang bertanggung jawab atas reformasi.

Siklus di atas merupakan ekspansi domain oleh instansi pusat dapat menjadi beban serius bagi birokrat lain jika setiap instansi pusat menciptakan turfs (strategi) baru atas nama teknik manajemen baru setiap saat. Satu hal juga harus dicatat bahwa birokrat sementara dapat menggunakan instrument-instrumen manajerial sebagai instrumen politik untuk melakukan kontrol, politisi yang mengontrol lembaga pemerintah bahwa birokrat berafiliasi juga berdiri untuk mendapatkan kekuatan meningkat dari birokrat masing-masing. Sebagai contoh, perdana menteri dapat menetapkan wakil perdana menteri untuk memimpin kantor reformasi administrasi nasional yang terdiri dari kepentingan pribadi birokrat yang didorong oleh domain ambisi ekspansi.

Hasil dari reformasi

BPF menunjukkan bahwa politik birokrasi mempengaruhi pengambilan keputusan kebijakan reformasi dan instrument-instrumen manajerial, yang pada gilirannya mempengaruhi pergeseran kekuasaan antara dan di antara politisi dan birokrat. Kerangka kerja yang dinamis, yang berarti, bahwa mempengaruhi kontinu dan bekerja sebagai siklus seluruh upaya untuk reformasi administratif semua pemerintah dari waktu ke waktu. Ketika seseorang berbicara tentang satu konsekuensi reformasi politik mengacu pada keseimbangan kekuatan di antara dan antara politisi dan birokrat. Memiliki hubungan kekuasaan antara dan di antara mereka sendiri berubah? Apakah inisiatif reformasi mengubah keseimbangan kekuasaan di antara aktor? Setelah BPF, kita harus memeriksa konsekuensi politik dari reformasi dalam hubungan kekuasaan antara politisi dan birokrat, kalangan birokrat, dan kalangan politisi. Pertanyaan
ditanyakan adalah: Apakah para politisi lebih kuat dari birokrat setelah reformasi? Apakah kekuasaan berpindah tangan antara birokrat seperti tenaga dipindahkan dari pejabat lini untuk pejabat pusat? Setelah reformasi, adalah perdana menteri lebih kuat dari menteri lain?

Setiap upaya untuk mengukur hasil reformasi hubungan kekuasaan antara dan di kalangan politisi dan birokrat harus mempertimbangkan tiga aspek penting dari studi dampak reformasi. Pertama, studi tentang konsekuensi reformasi harus mengadopsi perspektif jangka panjang. Kita harus mengamati bagaimana hubungan kekuasaan antara aktor berubah selama perspektif kerangka waktu yang lama. Kedua, terdapat kesulitan yang menghubungkan perubahan, dapat diamati dalam hubungan kekuasaan antara aktor untuk inisiatif reformasi tertentu. Ada banyak inisiatif reformasi lainnya berlangsung dan faktor eksogen yang dapat menyebabkan hubungan kekuasaan antara para pelaku untuk berubah. Ketiga, orang harus diingatkan bahwa struktur kekuasaan yang berarti bukan ujungnya. Kita harus menghubungkan hubungan kekuasaan berubah dengan kinerja pemerintah. Pertanyaan yang diajukan adalah: Apakah layanan publik membaik setelah reformasi atau tidak? Apakah reformasi peduli apakah itu hanya sebuah fenomena perebutan kekuasaan?

Kesimpulan
Sepanjang tulisan ini, birokrasi yang diusulkan kerangka politik telah menekankan mengapa 'politik' penting dalam konteks reformasi administratif. Penulis mengusulkan tiga aspek saling tergantung untuk menganalisis hubungan antara politik birokrasi dan reformasi administrasi. Hubungan dinamis berfungsi sebagai kerangka kerja analitis yang berguna untuk memahami permainan kekuasaan antara para pelaku dalam setting reformasi administrasi. Untuk semua sarjana administrasi publik, ketika kita bertanya tentang reformasi sektor publik, apakah itu reformasi struktural, reformasi manajerial, atau reformasi perilaku dan budaya, menjadi perhatian besar untuk memperhatikan perjuangan kekuasaan di antara aktor. Hanya ketika kita mulai bertanya siapa yang menang dan yang kalah dalam sebuah reformasi, adalah ketika kita menunjukkan pemahaman yang benar bahwa politik adalah administrasi dan administrasi selamanya politik.

Daftar Pustaka

  Bowornwathana, Bidhya & Ora-orn Poocharoen, 2010.  “Bureaucratic Politics and Administrative Reform: Why Politics Matters”. In Public Organiz Rev (2010) 10:303–321, Springer Science+Business Media, LLC 2010